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事业单位招标采购工作存在问题与对策
发布时间:2019-05-07 16:39:00

招标采购是事业单位一项复杂的工作,必须结合实际情况制定健全、合理的物资采购内部控制制度,严格按照招标采购法规以及其他有关采购政策规定开展业务,确保真正采购到质优价廉的物资设备。本文总结研究基层事业单位招标采购实践中遇到的各种问题,并就完善相关法规提出针对性建议。

总结研究基层事业单位招标采购实践中遇到的各种问题,主要表现为,招标投标各方主体与行政监管部门对招标采购法律规定认识理解不准确、执行法律规定不到位,以及法律制度规定不适应实际采购需求等三个方面问题。

一、对采购方式和法律适用理解把握不准确

公益事业单位采购资金大多属于预算资金。因此,多数情况下采购活动应当遵守政府采购方面的法律规定,采用招标方式采购的,还应当遵守招标投标方面的法律规定。但是,在实际工作中对采用何种方式进行采购以及如何适用法律还存在一些误区。

一是认为既然使用的是预算资金,只能采用《政府采购法》规定的采购方式。《政府采购法》将政府采购分为两大类,集中采购和分散采购。对列入集中采购目录范围内的采购,不论资金数额大小均应由集采机构集中采购。对未列入集中采购目录内的采购,属于分散采购。此类采购资金在限额以上的,应当按照《政府采购法》规定的采购方式进行采购;在限额以下的,采购人可以自主决定如何采购,可以不按照《政府采购法》规定的采购方式和程序进行采购。这是《政府采购法》兼顾公开、公平竞争和效率两个方面,做出的科学的制度设计。因此,究竟以何种方式采购,采购人要根据相关规定具体分析确定。

二是认为既然使用的是预算资金,只能采用招标方式进行采购。这种看法是对政府采购以招标采购为原则的片面理解,忽视了《政府采购法》规定的单一来源、竞争性谈判、询价等采购方式的制度价值。正确的做法应当是根据各类采购方式适用的情形,合理选择恰当的采购方式进行采购。

三是认为采用招标方式采购的,仅遵守《招标投标法》及其实施条例即可。按照现行政府采购的规定,事业单位使用预算资金进行采购本质上属于政府采购,不会因为采用哪种方式采购而改变属性。因此采用招标方式进行采购的,还应当遵守政府采购方面的法律关于政府采购的实体性规定,比如说要遵守集中采购和分散采购的规定,要遵守政府采购政策的规定等。根据特别法优于一般法的原则,还应当遵守《政府采购法》及其实施条例对招标采购做出的特殊规定。

二、采购不按照法律规定的方式和程序实施

这个问题在应当采用招标方式采购的情况下最为突出。招标采购本质上强调的是充分竞争的市场原则。最大可能的杜绝暗箱操作,私自相授,做到公开、公正、公平;最大限度地鼓励竞争,因此有着严格的程序规定,尤其是时限要求,这必然会影响采购效率。为了兼顾效率与公平,《政府采购法》及其实施条例规定采购人在预算编制时应当编制年度采购计划,并对紧急、小额采购等做了专门安排。实践中这些规定执行得不好,年度采购计划缺失或者考虑不周,为应对突发任务需要安排临时采购。补办招标采购手续、将应该公开招标的项目化整为零规避招标的情形时有发生;小型采购项目陪标、围标现象普遍存在;招标文件量身定做、泄露甚至勾兑标底的行为屡禁不止。这些问题的存在严重违背了招标制度设计的初衷。

三、评审专家的专业能力无法有效发挥

现行采购(包括招标)法律规定限制了采购人自主选择供应商的权利,基本上将决定权交由评审专家代行。这一规定的本意是好的,由评审专家作为独立第三方客观评判,公平、公正确定供应商。但是,实践中受两方面因素制约,这种理想状态很难达到。一个因素是从专家库中随机抽取专家,难以保证所抽取专家的专业能力适合所评审的项目要求。有时甚至抽取的专家有超过半数并非评审项目所需专业领域的专家,评审意见难以体现专业水准。另一个因素是即使专家的专业能力满足评审需要,还是无法避免人情因素。特定领域的专家往往平时就与该领域的采购人、供应商保持密切联系,专家之间也相当熟悉,常常相互之间还有利益瓜葛,评审结果容易出现偏差。

四、自体监督效果不佳

按照《招标投标法》和《政府采购法》的规定,有关行政监督部门应当对采购活动及其当事人的行为实施监督,依法查处采购活动中的违法行为。但是,在实际工作中,事业单位采购的监督工作一般由纪检监察部门负责。受专业能力的限制,纪检监察部门工作人员只能对招标的程序是否合规进行监督。如对公开招标,只能看到开标、评标现场的活动情况,而对其他情况无法掌握,对于是否存在泄露标底、是否围标、串标等在短时间内无法判断;对于招标文件、投标文件的专业性内容更是难以做出判断。同时,由于有纪检监察部门参与监督,采购部门还会将此作为“挡箭牌”,认为纪检监察部门到场监督了,采购工作就合规了,即便事后发现问题也不是自己的事,反而放松了自己对采购工作的要求。因此,由采购人自己的纪检监察部门对采购活动进行监督往往流于形式,效果并不好。

五、意见建议

上面列举的仅仅是招投标实践中出现的部分问题。目前,党中央、国务院明确要求对《招标投标法》进行全面修订,国家发展改革委已经牵头开始了修订工作。建议在本次修订过程中,对招投标领域中存在的问题进行深入分析,对现行招投标制度进行全面修订。具体提出以下建议:

一是进一步聚焦招投标鼓励公平竞争的功能,划清制度边界。现行《招标投标法》将提高经济效益、保证项目质量作为立法目的的两项内容,近年来又赋予了招投标反腐败的职能。实践证明,招投标可以在这些方面发挥一些作用,但成效并不明显,一些违法行为反而将招投标作为自己的合法外衣。同时,为了实现上述目的,招投标制度设计更加复杂,制约了当事人的权利,影响了采购效率。这种制度设计在一定程度上还激起了当事人名义合法实质违法的企图。工程质量、商业贿赂和腐败等问题应当由专门的法律规范,我们已经有了这样的法律,《招标投标法》没有必要过多关注这些问题,而应当重点关注竞争的公平和效率,同时把实践中容易引起歧义的规定进一步细化,增强可操作性。

二是区别采购情形设计采购流程,提高采购效率。现行《招标投标法》的采购程序主要是针对工程采购来设计的,招标过程时间比较长。工程项目通常比较大,需要考虑的环节多,编制投标文件以及评标等消耗的时间比较长,应当给投标人留出必要的时间。但是对于货物和简单的服务采购来说,消耗与工程采购一样的时间、履行严格的专家评审程序就没有必要了,实践中招标人会想方设法采取变通的做法,反而损害了招投标制度的严肃性。因此,本次修订《招标投标法》针对通用货物和服务采购,应当进一步优化采购流程,提高采购效率。

三是进一步厘清监管职责,做到不缺位、不越位。国家发展改革委法规司司长杨洁在今年5月份召开的《招标投标法》修订工作国际研讨会上的致辞中指出,《招标投标法》对政府与市场权力责任边界的界定不够清晰,对市场主体特别是招标人的自主权干预过多,对评审专家缺乏严格的考核标准和责任约束,存在管得过多与管得不到位并存的情形。这个判断是符合实际情况的。我认为,首先,要解决管得过多问题。实践中有些监管部门什么都管,甚至招标投标业务全流程管控。但是并没有由此避免围标、串标、乱评标等问题的发生。招标本质上是一种采购行为,采购的标的物是工程、货物和服务。就采购目的或者作用来说,有些情况下可能涉及公权力。比如政府机关采购办公楼,是为了有地方办公,并行使职权。但就采购行为本身来说,并不涉及公权力的行使,招投标任何一方当事人都不能强迫另一方与自己交易,也就说双方的法律地位是平等的。因此,在法律关系的范畴中,招标投标活动属于民事法律行为。既然属于民事法律行为,招投标活动就应当遵守民法的基本原则,其中最需要强调的就是当事人意思自治原则——招投标活动当事人对自己的行为负责,法律或者监管机关应当尽可能少地进行干预。《招标投标法》对招投标活动的监管部门及其职责做了规定。按照法无授权不可为的原则,监管部门只需要履行法律明确的监管职责。同时,按照法律规定,监管部门主要采取事后监管,没必要时时处处采取事先监控,对大部分违法行为可以采用“不告不理”原则。同时,实践中还要避免非法定监管机构对招投标活动的越位干预。有些没有法定招投标监管职责的机构部门常常对招投标活动越位发号施令,却由于缺乏相应的专业知识,经常发生违反招投标制度的行为,给招标投标当事人造成不良影响。其次,依靠传统行政监管方式,无法有效规范招标投标市场交易秩序。一方面应当强化招标投标双方的权利责任,发挥招标投标当事人相互监督制约作用;另一方面,应当大力实行电子招标投标,利用电子招标投标交易系统永久留痕记录和交易大数据分析,实现事中事后在线行政监督,并发挥社会公众聚合监督作用。

作者:姚桂霞

作者单位:中国国土资源航空物探遥感中心

来源:《招标采购管理》



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