本文以供给侧结构性改革的视角、思路和方法探析投标人串标行为的原因，创新性提出运用五大新发展理念为指导遏制串标行为发生的相关对策：建立明确的法律规则体系；注重法规规范体系的协调；推行电子招投标采购；提高政府采购的开放程度；构建全国性的采购与招投标平台。

串通投标是一种违法行为，系指投标人与投标人、招标人等多主体之间通过明示或默示的陪标、轮流中标、排斥特定投标人、信息差别待遇等协调利益分配等不正当手段获得中标的行为。该行为如果发生在政府采购活动中，不仅破坏公平竞争的秩序，损害其他供应商的权益，更损害公共利益、影响采购质量、滋生权力寻租的土壤及造成政府公信力的下降。

一、串标行为的表现形式

政府采购的当事人包括采购人（招标人）、供应商（投标人）、招标代理机构、评标委员会、政府采购中心等主体。根据串通投标行为的主体不同，可将串通投标行为分为投标人之间的横向串通、招投标双方之间的纵向串通及多主体参与的串标行为。

（一）投标人之间的横向串通

《招标投标法实施条例》第四十条规定了投标人之间串通投标的具体行为表现，包含不同投标人的投标文件编制、委托代理人、项目管理人员为同一主体，保证金从同一单位或个人账户转出，文件响应实质内容异常一致或呈现规律性变化及投标文件混装等行为。第三十九条规定了串标行为的推定条款，以结果为导向明确了包含投标人之间通过协商投标报价、技术及商务实质性条款，（轮流）约定中标人或不中标人，同一社团组织协同投标等五种属于投标人之间串通投标的行为。

（二）招投标双方之间的纵向串通

《招标投标法实施条例》第四十一条规定了投标人与招标人双方串通投标的具体行为表现，包含标前阶段招标人将标底、评委成员、私自开启投标文件获取的信息泄露给特定投标人，为谋求特定投标人中标招标人修改、撤换投标文件及与其他供应商串标等行为。

（三）多主体之间的串通

多主体之间的串通是指既有投标人与招标人（或招标代理机构）之间的“量身定做”，投标人之间“暗度陈仓”的围标，还有招投标一方或双方与评审专家之间的串标，形成了多种形式多个主体参与的串标行为。

目前招投标领域甚至出现了一批职业投标公司，通过集结符合资质要求的公司，根据招标文件评分标准，经过周密计算，每个价格区间放置几家公司投标，中标以后再以高价卖给合适的供应商。以上行为严重损害了多方利益，助长了不良社会风气。

二、运用供给侧结构性改革理念分析串标行为原因

供给侧结构性改革的方向是针对以中长期目标为主的供给端和以短期目标为辅的需求端二者的结构性改革，框架是“供给侧+结构性+改革”，主要通过对供给侧内生变量（内在动力，主要指全要素生产率）的要素供给和外生变量（外生动力，主要指制度、结构、政策）供给的综合检视来查找原因，分析对策。笔者通过对政府采购范畴的供给端制度、结构、政策、全要素和需求端市场资源的分析，发现串标行为的发生有以下原因。

（一）串通投标行为法律规制体系不明确

供给侧外生变量中制度的供给合适与否直接决定着招投标运行效率的最大化。为遏制串标行为，我国《招标投标法》《政府采购法》《反垄断法》《刑法》等法律在很多方面都有规定，但随着市场经济的发展，当前法律法规已不能有效遏制串标现象发生。具体体现在串标行为的法律适用、规制原则、制裁措施等司法和执法实践中一些理论的规定无法有效运用，比如“排除限制竞争”标准的理解、垄断协议的表现形式等。

（二）基本法不统一

供给侧外生变量中关于政府采购适用法律的政策配套支持有待优化。法律适用的前提是采购活动的各当事人有明确精准的划分。目前，我国政府采购项目适用的法律是《政府采购法》和《招标投标法》，两部法律根据采购主体采购范围的不同，针对串标行为的处理方式、处理机构均不同，而且两法及其实施条例对招标、投标、评标、定标及签订合同、履约等程序性规定有所不同。目前这些基本法短期内不会改变，政府机构关于此类问题的有效配套政策缺失。

（三）防范串标行为的生态系统亟待优化

供给侧外生变量中结构设置的合理与否将决定市场和政府的作用能否更好的发挥。当前我国招投标生态系统出现了一些偏差，主要体现在传统招标方式串标空间较大；监督管理机构日常监管和评标活动监管不够；招标人规避串标的意识、认知及方式不到位；串标违法行为的处罚力度不够；违法行为处罚结果具有区域封闭性等几方面。

（1）传统招投标方式弊端较多，主要体现在招投标程序上，招标人要求投标人现场报名和购买文件，投标人在一个项目上要花费很多精力去根据招标文件要求做好标书，到现场还要携带一些原件材料等备查，一些环节无法实现透明化，给招标人、投标人等相关主体留下串通的空间。

（2）招标人规避串标的意识、认知及方式不到位，招投标双方对法律法规认知、运用及对采购需求的理解把握不一致。职业投标公司的滋生不仅说明投标人对目前相关法律法规和招标文件有着深刻的理解，能够发现漏洞、为我所用，也相对折射出招标人对规章制度的运用抑或标前项目的调研、论证乃至对项目评分标准的系统建模等工作不细致、不到位。

（3）行业主管部门监督管理职责缺位。《招标投标法实施条例》第四条规定，工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门按照规定的职责分工对有关招投标活动实施监督。然而在实践中此类负有行政监督管理职能的政府有关部门只是将自身当作采购人参与采购活动，对其肩负的监督职责认识不到位、管理责任弱化。行业主管部门不能发挥对项目需求、功能及评标方法等指标的监管作用，极易引起因采购标的物的指标具有指向性或歧视性导致的串标行为。

（4）评标活动监管缺失，尤其是评价专家库的管理流于形式。专家进出渠道不畅通，业务、职业道德考核缺失，失信惩戒手段缺乏。

（四）招投标信息公开情况不佳

供给侧内生变量中要素资源的公开程度影响着要素资源效率的最大化。根据2019年1月份财政部委托江西财经大学对全国2018年度政府采购信息公开情况开展的第三方评估，我国政府采购透明度持续提升，采购效率和公开程度显著提高，但仍存在一些问题。首先，地区差异较大，中东部地区得分普遍较高，西部和东北地区相对东部地区来说得分较低、差距较大；其次，公布的采购要素构成不一致，有的没有公布招标文件和中标后签订的合同；第三，部分区域网站服务功能较弱。有的网站存在网站不稳定、信息检索较慢、检索模块不清晰及采购文件的下载链接无法打开等问题。信息不公开或公开不完整的背后极易形成滋生串标围标等违法行为的土壤。

（五）区域市场竞争加剧      

虽然我国已于2001年正式加入WTO，但目前政府采购市场还没有对外开放。当前，我国市场经济的发展已进入新常态，各类市场主体已达到9800多万个，而且每天以16000个的速度攀升，国内市场再大，其可持续扩张的空间也是有限的，不能充分开放使得企业发展规模受限，更引发市场的封闭和条块分割，最终导致市场竞争的范围越来越小和活力逐渐下降。逐年增长的各类企业只能守着国内市场资源打转转，放不开，走不远，短期来看会逼迫企业串标行为的发生，长远来看会导致市场主体内在发展潜力不足。

三、供给侧结构性改革背景下遏制串标行为的对策

供给侧结构性改革要求我们从供需两端出发，以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为引领，通过提高全要素生产率和资源配置效率来实现经济的高效可持续增长，为政府采购中串标行为的发生问诊把脉。

（一）创新：建立明确的法律规制体系

五大发展理念中的创新是指通过各类要素的优化配置培育和释放新动力，主要包含理论创新、制度创新、文化创新等。时代向法治提出要求，法治向时代做出回应。建立明确的法律规制体系必须从立法规制、行政规制和司法规制三方面加以完善和优化。

（1）立法规制方面，要明确串标行为规制的原则。美国在认定供应商之间是否发生串标行为规制的时候以“本身违法原则”为指导，即只要供应商之间存在串通，不管是否实施，均认定为串标行为，实施严厉制裁，还要加大串标行为的处罚力度，明确违法相关主体的责任分担及优化串标行为认定的推定条款。

（2）行政规制方面，要落实政府采购监管机构的监督考核。没有考核的制度相当于没有执行的管理。要改变行业主管部门监督管理职责缺位的情况，必须对各主管部门在明确监督职责的前提下落实监督考核，可纳入部门或市级年度绩效综合考核体系。

（3）司法规制方面，要明确串标行为认定中的证明标准和证明责任。司法实践中“谁主张，谁举证”的认定方式将举证责任过高地赋予起诉方。司法机关应充分考量双方的举证能力，合理发挥司法能动性，这样更有利于综合判断和认定串标行为。

（二）协调：注重法规规范体系的协调

五大发展理念中的协调是指正确处理好发展中各相关方的关系，主要通过增强改革与创新的协调性，塑造各类要素有序合理的流动。协调发展的理念要求在完善法律规范的同时，也需要注意法律之间的相互协调。

第一，加强现行《反垄断法》与其他法律的相互协调。具体体现在注重《反垄断法》与《招标投标法》之间的协调，前者注重主体违法的性质、原则、责任等，后者作为程序法规范界定串标行为的表现形式和处罚标准。

第二，协调串标行为治理的法律规范体系。很多学者认为应将两法《政府采购法》和《招标投标法》进行合并，但由于两部法律的性质（程序法、实体法）不同，且两部法律分别规范的主体及范围不同，笔者认为两法合并不合理，建议删除《政府采购法》第四条，即“政府采购工程招标投标适用《招标投标法》”，真正实现《政府采购法》第二条的目的，即“我国境内的政府采购活动适用本法”。同时，根据政府采购中工程类项目的特征、属性，在汲取《招标投标法》和配套法规、规定的基础上，制定《政府采购工程类项目招标投标管理规定》。

（三）绿色：推行电子招投标采购

五大发展理念中的绿色是指构建一套完整的生态体系，提高有效供给，减少无效供给。而依托“互联网+招投标”的途径可以很好地达到这一目的。首先，标前项目的立项和审批环节方面，电子招标系统可以很好地优化采购审批流程，减少资源浪费，提高行政效率。其次，发布招标公告至开标前阶段，电子招标系统可充分增加信息的公开度，潜在投标人不用到现场报名和获取文件即可报名成功。第三，线上开评标不仅很好地规避了供应商与评委的接触，也通过系统设置对投标文件进行差异性分析，全面高效地帮助评委进行核查，提高行政监管的效率和质量。第四，开评标结束后发布中标结果公告及资料归档全程留痕、永远追溯，方便以后查阅及监管。总体而言，电子招投标系统在充分利用科技智能工具后可大幅度降低干预招标的可能性，有效减少供应商之间和供应商与采购人之间寻租、设租的空间，更好促进招投标生态环境的健康发展。

（四）开放：提高政府采购的开放程度  

五大发展理念中的开放是指开放发展，顺应融入世界的趋势，积极参与全球生产要素供给和资源配置，并积极承担对外开放责任和义务等。信息只有充分公开，才能对想要串标的投标人起到威慑作用。充分公平的竞争环境需要以开放的理念为主导，并从以下三个方面进行保障。

（1）确保政府采购信息的公平性、完整性、一致性。其中，公平性体现在招标文件中供应商资质条件的设定要根据法规规定设立，采购需求不得有歧视性、指向性等；完整性体现在招标项目的招标公告、招标文件、中标公告及合同的全过程公开；一致性体现在所有公开的信息是一样的，包括补充或更改的信息。

（2）要学习国外先进的经验，汲取串标投标中的处理方式方法。比如日本的招标监督管理机构拥有准司法权，可以对串标行为直接调查处理。美国通过将招标采购权与行政监督权完全分离，并对监督职权明细划分，加大对串标行为主体的处罚力度，著名的《克莱顿法》第四条规定了三倍损害赔偿制度。

（3）要加入《政府采购协定》，开放国内政府采购市场。让我国的企业走出去，拓展和发现更大的国际贸易和市场空间。国际贸易的发展扩大不仅将实现多方的互惠互利，更有利于解决目前我国政府采购和招投标领域串标围标等疑难问题，倒逼我国深化完善招投标、政府采购的市场规则和秩序。当前，我国要做好加入GPA之前的准备工作，比如深化体制机制的改革、消除法律和规章之间的鸿沟、完善中国特色社会主义市场经济体制等。

(五）共享：构建全国性的采购与招投标平台

五大发展理念中的共享是指通过有效的制度措施，实施有效和精准供给，提高共建动力和共享水平。共享理念在电子招投标平台建设方面的启示是要构建全国性的电子招投标平台，即各个政府采购的采购主体均在统一的电子招投标平台上开展工作，打造信息共享、多方联动的监督管理机制，这将大大规避串标行为的发生。目前来看，这方面工作还面临着很大阻碍，不仅技术上存在障碍，更多的是各地区招投标制度及规定流程的差异。这就需要行政主管部门从顶层设计出发制定电子招投标平台的认定和管理办法，统一电子招投标平台建设和数据对接的功能和标准，消除不适用电子招投标趋势的法律法规，提高采购相关主体电子化招投标平台的应用水平。

此外，有了全国性的采购与招投标平台这样一个系统，就可以利用该系统产生的案例、需求、功能、技术参数等进行数据的整合、分析、建模。通过建立系统模型，不仅可以指导和帮助采购人制定规范、专业、科学合理的采购需求和评标标准，也可用来研究招投标活动中串标行为发生的因果关系或相互关联。比如监管机构或采购人可以根据财政部印发的《政府采购品目分类目录》（财库〔2013〕189号），将各个大类的招标需求、功能及技术参数等明确量化、细化，不给评委自由裁量或投标主体之间串标的空间，从而从系统层面进一步优化招投标市场环境，最终打造供需两端都满意的招采活动。

作者：师为硕

作者单位：江苏护理职业学院

来源：《招标采购管理》